熊茂平
立足新的歷史方位、新的時(shí)代坐標(biāo)，黨中央、國務(wù)院高瞻遠(yuǎn)矚，把優(yōu)化營商環(huán)境作為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要瞄準(zhǔn)最高標(biāo)準(zhǔn)、最高水平，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，打造國際一流營商環(huán)境。要在更深層次、更寬領(lǐng)域、以更大力度推進(jìn)全方位高水平開放，為長遠(yuǎn)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)?！?1月27日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“加快打造市場化法治化國際化營商環(huán)境，更大力度為各類市場主體投資興業(yè)破堵點(diǎn)、解難題。”開展“證照分離”改革，是落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署，深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、更大激發(fā)市場活力的重大舉措。我們要從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，深刻認(rèn)識(shí)開展“證照分離”改革的根本目的和意義，深化簡政放權(quán)、強(qiáng)化放管銜接、加快轉(zhuǎn)變政府職能，有效提升政府治理水平，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更加有力的制度保障。
一、深入理解“證照分離”改革政策背景
“證照分離”改革是商事制度改革的深化拓展，是回應(yīng)市場主體關(guān)切的創(chuàng)新舉措，是進(jìn)一步提高政府依法治理水平和能力的生動(dòng)實(shí)踐。
商事制度改革不斷深化拓展，市場準(zhǔn)入制度發(fā)生根本性變革，新型監(jiān)管機(jī)制初步形成。深化商事制度改革，是黨的十八大以來在新形勢下全面深化改革的重大舉措，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。在黨中央、國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，市場監(jiān)管部門以改革工商登記為切入點(diǎn)，深入推進(jìn)簡政放權(quán)，全面推進(jìn)注冊資本登記制度改革，積極開展“先照后證”改革，實(shí)施“三證合一”“五證合一”“多證合一”改革，大力壓縮企業(yè)開辦時(shí)間，降低市場準(zhǔn)入門檻，推動(dòng)市場準(zhǔn)入制度發(fā)生根本性變革。積極推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、年檢驗(yàn)照改年報(bào)和信息公示等制度，以信息歸集共享為基礎(chǔ)、以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管機(jī)制初步形成，監(jiān)管效能進(jìn)一步提升。不斷優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，為中小企業(yè)和個(gè)體工商戶提供針對性幫扶和政策指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革，推動(dòng)實(shí)施“企業(yè)開辦全程網(wǎng)上辦”改革，政務(wù)服務(wù)效率大幅提升。商事制度改革與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新政策形成疊加效應(yīng)，掀起新一輪創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱潮，成為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要推動(dòng)力量。從2014年3月商事制度改革實(shí)施到2019年9月，全國新設(shè)市場主體1.01億戶，日均新設(shè)市場主體從改革前的3.1萬戶增加到今年的約6.47萬戶。市場主體的大量涌現(xiàn)有力帶動(dòng)了創(chuàng)業(yè)就業(yè)，優(yōu)化了營商環(huán)境，推動(dòng)了新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。數(shù)據(jù)分析顯示，商事制度改革以來新設(shè)企業(yè)的就業(yè)貢獻(xiàn)率呈持續(xù)上升趨勢，2019年上半年達(dá)53.27%，展現(xiàn)了強(qiáng)大的就業(yè)吸納能力。世界銀行《全球營商環(huán)境報(bào)告》顯示，從2013年度到2019年度，在190個(gè)國家和經(jīng)濟(jì)體中，我國開辦企業(yè)便利度排名由第158位上升到第27位，共提升了131個(gè)位次。
改革的協(xié)同共享不充分，“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題依然突出。隨著商事制度改革的持續(xù)深化，市場主體從申請?jiān)O(shè)立到具備一般性經(jīng)營條件已經(jīng)比較便捷，今年年底前，全國企業(yè)開辦時(shí)間已經(jīng)壓減到5個(gè)工作日以內(nèi)。但對于需要取得許可證方可從事經(jīng)營的特殊經(jīng)營活動(dòng)，“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”“辦照容易辦證難”的問題依然存在。涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)仍然較多，目前依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定設(shè)定的涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)還有523項(xiàng)，涵蓋了現(xiàn)行《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》1381個(gè)行業(yè)小類中的30%。政府部門尚未完全轉(zhuǎn)變“以批代管”的監(jiān)管理念，有限的行政服務(wù)資源難以保證“管住”“管好”， “放開”和“管好”之間還未能有效銜接。部門間業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享能力不足，一些行政許可事項(xiàng)環(huán)節(jié)復(fù)雜、審批時(shí)間較長，導(dǎo)致企業(yè)辦理相關(guān)許可事項(xiàng)的制度性交易成本較高。
“證照分離”改革試點(diǎn)探索為進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)依法治理積累了有益經(jīng)驗(yàn)。“證照分離”改革是一個(gè)不斷推進(jìn)的系統(tǒng)化工程，是在“先證后照”改為“先照后證”的基礎(chǔ)上，通過有效區(qū)分“證”與“照”的功能，把經(jīng)營自主權(quán)歸還給企業(yè)，壓縮行政權(quán)力對市場主體微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)空間，促進(jìn)市場在資源配置中起決定性作用。這項(xiàng)改革的目的不僅僅是精簡行政審批事項(xiàng)和流程、改變行政審批方式，更重要的意義在于通過改革轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府治理能力、優(yōu)化公共服務(wù)供給，以更開放、更包容、更公平的管理方式給予市場主體自主權(quán)和準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化。2015年以來，“證照分離”改革先后在上海市浦東新區(qū)試點(diǎn)、在更大范圍復(fù)制推廣、在全國推開實(shí)施等，在服務(wù)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境方面成效顯著，主要體現(xiàn)在：一是激發(fā)了市場活力。以上海的因私出入境中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為例，通過取消審批、強(qiáng)化監(jiān)管，這類機(jī)構(gòu)從改革前的10家增長到2018年的238家，且行業(yè)運(yùn)行總體平穩(wěn)。二是提升了政府服務(wù)能力。針對每一項(xiàng)改革事項(xiàng)，行政審批部門都制定了監(jiān)管實(shí)施方案，有力促進(jìn)了政府部門審批模式的變革、審批流程的優(yōu)化、監(jiān)管手段的創(chuàng)新。三是優(yōu)化了營商環(huán)境?！白C照分離”改革推動(dòng)了“最多跑一次”“就近辦”“網(wǎng)上辦”“一次辦”等公共服務(wù)創(chuàng)新，深度對接了企業(yè)需求。
實(shí)踐證明，“證照分離”改革符合市場化改革方向，符合法治化治理原則，符合國際化發(fā)展趨勢，能夠?qū)夥派a(chǎn)力、發(fā)展新動(dòng)能，繁榮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生良好的推動(dòng)作用。第三方評(píng)估顯示，“證照分離”改革以來，認(rèn)為營商環(huán)境改善很大的企業(yè)達(dá)到88%，認(rèn)為辦理許可證便利化程度較高的占85%，對行政審批制度改革滿意的占92%。
二、準(zhǔn)確把握在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)主要政策安排
近幾年來，“證照分離”改革在取得顯著成績的同時(shí)，也暴露出一些困難和問題，主要是：納入改革的涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)僅占總量的約五分之一，影響了企業(yè)獲得感；改革標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度較低，制約了改革整體效果；改革系統(tǒng)集成不夠，信息歸集共享、事中事后監(jiān)管措施落實(shí)不到位；部分地區(qū)和部門對改革政策理解不深、認(rèn)識(shí)不足，推進(jìn)改革主動(dòng)性不強(qiáng)，改革尚未發(fā)揮最大協(xié)同效應(yīng)。針對這些問題，為持續(xù)深化“證照分離”改革，李克強(qiáng)總理在2019年政府工作報(bào)告中明確提出，“今年，要對所有涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)實(shí)行“證照分離”改革，使企業(yè)更便捷拿到營業(yè)執(zhí)照并盡快正常運(yùn)營，堅(jiān)決克服“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”的現(xiàn)象”。
按照黨中央、國務(wù)院決策部署，國務(wù)院推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組辦公室、市場監(jiān)管總局、司法部會(huì)同國務(wù)院其他有關(guān)部門，堅(jiān)持聚焦市場主體關(guān)切，強(qiáng)化問題導(dǎo)向、重點(diǎn)突破，研究完善改革制度設(shè)計(jì)，形成改革總體方案。11月，國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)的通知》（國發(fā)〔2019〕25號(hào)）。此次“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)，主要有以下四個(gè)方面的特點(diǎn)。
要求建立全覆蓋清單管理制度。對所有涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋清單管理，是“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)方案的重要政策安排和關(guān)鍵改革舉措。清單是否全面覆蓋涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)，涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)要素內(nèi)容是否完整，直接決定著能否實(shí)現(xiàn)使政府在清單之外一律不得違規(guī)限制企業(yè)經(jīng)營、使企業(yè)明明白白辦證這個(gè)改革試點(diǎn)的基本要求。按照“證照分離”改革全覆蓋要求，涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)要全部納入清單管理，逐項(xiàng)列明事項(xiàng)名稱、設(shè)定依據(jù)、審批層級(jí)和部門、改革方式、具體改革舉措、事中事后監(jiān)管措施等內(nèi)容。清單要定期調(diào)整更新并向社會(huì)公布。同時(shí)，對清單之外的事項(xiàng)，一律不得違規(guī)限制企業(yè)進(jìn)入特定行業(yè)，企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照即可自主開展經(jīng)營。
強(qiáng)調(diào)分類推進(jìn)審批制度改革。按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等方式分類推進(jìn)審批制度改革，也就是涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)“進(jìn)四扇門”，是前期“證照分離”改革摸索出的重要經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，這種分類改革的辦法，能夠體現(xiàn)各行業(yè)、各領(lǐng)域?qū)嶋H情況和監(jiān)管需要的差異，便于因事施策，防止簡單搞“一刀切”，有利于把握改革的力度和節(jié)奏。此次改革優(yōu)化了“進(jìn)四扇門”標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)分類改革的可操作性。對于法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定設(shè)定的523項(xiàng)事項(xiàng)，提出直接取消審批13項(xiàng)，審批改為備案8項(xiàng)，實(shí)行告知承諾60項(xiàng)，其余442項(xiàng)逐項(xiàng)規(guī)定了優(yōu)化審批服務(wù)的具體舉措。
突出創(chuàng)新和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。良好的營商環(huán)境不只是體現(xiàn)在市場主體的“準(zhǔn)入”環(huán)節(jié)，經(jīng)營過程的環(huán)境更為市場主體所關(guān)注?！白C照分離”改革后，市場主體的準(zhǔn)入門檻降低，政府部門要從“資質(zhì)監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“行為監(jiān)管”，該放給市場和社會(huì)的權(quán)一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位，以“嚴(yán)管”為“寬進(jìn)”作保障，保障“證照分離”改革持續(xù)走向深入。針對前期改革中出現(xiàn)的“不批不管”“只批不管”“嚴(yán)批寬管”等問題，要堅(jiān)持“放管結(jié)合、并重”，按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，加強(qiáng)審批與監(jiān)管的銜接，健全監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。
強(qiáng)化改革系統(tǒng)集成和協(xié)同效應(yīng)。“證照分離”改革是政府審批、監(jiān)管、服務(wù)全流程的深刻變革，需要各部門、各系統(tǒng)密切配合、協(xié)同攻堅(jiān)。要強(qiáng)化各部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同，市場監(jiān)管部門將推行經(jīng)營范圍規(guī)范化登記，建立市場監(jiān)管部門與有關(guān)主管部門之間的信息雙向精準(zhǔn)推送機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)明明白白辦證、政府及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)管。協(xié)調(diào)統(tǒng)一各監(jiān)管部門之間的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，推進(jìn)跨部門、跨層級(jí)聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，解決企業(yè)反映強(qiáng)烈的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提升監(jiān)管有效性。要強(qiáng)化各部門間的信息集成，將企業(yè)登記注冊、經(jīng)營許可、備案、執(zhí)法檢查、行政處罰等信息及時(shí)歸集至全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、全國信用信息共享平臺(tái)、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，以群眾需求為中心，借助人工智能、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)手段，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)事項(xiàng)全程網(wǎng)上辦理，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿，切實(shí)提高市場主體辦事便捷度，實(shí)現(xiàn)政府零距離服務(wù)供給。要強(qiáng)化政府與社會(huì)之間的互動(dòng)協(xié)同，通過接受社會(huì)監(jiān)督，聽取企業(yè)群眾意見，倒逼推進(jìn)改革深化。
需要說明的是，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)將是一項(xiàng)長期的政策安排。這次在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)推出的是2019年版全覆蓋事項(xiàng)清單，今后還要結(jié)合改革實(shí)際，不斷推出更新版的事項(xiàng)清單，滾動(dòng)優(yōu)化改革舉措，持續(xù)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)要充分發(fā)揮全面深化改革試驗(yàn)田和制度創(chuàng)新高地作用，大膽試、大膽闖、自主改，不斷為深化“證照分離”改革全覆蓋作出有益探索。
三、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，確?！白C照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)取得扎實(shí)成效
“證照分離”改革政策性強(qiáng)、涉及面廣、關(guān)聯(lián)度高、耦合性強(qiáng)。高質(zhì)量推進(jìn)各項(xiàng)工作，必須要結(jié)合各地的實(shí)際情況，整體謀劃、穩(wěn)步實(shí)施，確保各項(xiàng)舉措落到實(shí)處。
要強(qiáng)化組織保障，做好統(tǒng)籌協(xié)同。要將改革工作列入重要議事日程，制定切實(shí)可行的實(shí)施方案，細(xì)化任務(wù)分解，狠抓貫徹落實(shí)。要建立協(xié)同推進(jìn)改革的工作機(jī)制，協(xié)調(diào)兼顧好在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)開展試點(diǎn)和自主擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、落實(shí)規(guī)定改革舉措和自主選擇更大力度改革舉措之間的關(guān)系。要統(tǒng)籌推進(jìn)“證照分離”改革與其他商事制度改革、行政審批制度改革，在政策取向上相互配合，在實(shí)施過程中相互促進(jìn)，在改革成效上相得益彰，形成改革合力，提升總體效能。
要完善事中事后監(jiān)管措施，強(qiáng)化信息化支撐。要進(jìn)一步細(xì)化試點(diǎn)事項(xiàng)的具體改革舉措和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管措施，明確法律依據(jù)、實(shí)施部門、材料要求、程序流程、操作規(guī)范、監(jiān)管措施、監(jiān)管程序等內(nèi)容，確保各項(xiàng)舉措的可操作性和可執(zhí)行性。要進(jìn)一步厘清各項(xiàng)改革舉措的關(guān)聯(lián)關(guān)系，及時(shí)推進(jìn)信息系統(tǒng)改造，暢通信息共享渠道，通過強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)集成，為改革各項(xiàng)舉措落地落實(shí)提供堅(jiān)實(shí)的支撐。
要注重宣傳引導(dǎo)，形成良好氛圍。要從簡政放權(quán)、提升政府服務(wù)水平的角度進(jìn)行廣泛宣傳，使社會(huì)各界準(zhǔn)確理解改革的目的，了解改革后市場準(zhǔn)入和投資創(chuàng)業(yè)的便利化。要從推進(jìn)誠信建設(shè)的角度進(jìn)行廣泛宣傳，引導(dǎo)市場主體加強(qiáng)自律自治、依法規(guī)范經(jīng)營，營造公平公正的市場環(huán)境，形成全社會(huì)理解改革、支持改革、參與改革的良好氛圍。
在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)，意義重大、任務(wù)艱巨。我們要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，在各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，在國務(wù)院有關(guān)部門積極支持下，密切協(xié)作，扎實(shí)工作，以更大力度推進(jìn)改革，探索形成“證照分離”改革全覆蓋長效制度，抓緊形成可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果，為轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境、更大激發(fā)市場活力作出新的更大貢獻(xiàn)。（作者系國家市場監(jiān)督管理總局登記注冊局局長）
